Revista
de Ciencias Sociales (RCS)
Vol. XXIX, No. 4, Octubre - Diciembre 2023. pp.
168-184
FCES
- LUZ ● ISSN: 1315-9518 ● ISSN-E: 2477-9431
Como citar: Pinedo, J., Anaya, A., y Martinez, L.
(2023). Factores que inciden en el recaudo de impuestos en municipios
colombianos. Revista De Ciencias Sociales, 29(4), 168-184.
Factores que inciden en el recaudo de impuestos en
municipios colombianos*
Pinedo
López, Jhon**
Anaya
Narváez, Alfredo***
Martinez
Cárdenas, Lurdais****
Resumen
Las entidades
territoriales requieren de ingresos suficientes para cumplir con sus funciones
básicas y desarrollar sus políticas sociales, ambientales y económicas, razón
por la cual tienen autonomía para establecer los tributos, dentro de los
límites de la Constitución y la Ley. El objetivo central de este artículo es
determinar los factores que explican la recaudación de los ingresos tributarios
de doce (12) municipios de Colombia en el período 2008 - 2019. Para lograr lo
anterior, se estima un modelo econométrico con datos de panel, que analiza un
conjunto de información, obtenida de la Contaduría General de la Nación y del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, en
diferentes intervalos de tiempo. Los resultados indican que los municipios
pequeños presentaron un crecimiento más acelerado del recaudo que los grandes.
Así mismo, el modelo estimado resulta estadísticamente significativo,
confirmando empíricamente que el crecimiento de la actividad económica tiene un
efecto positivo sobre el recaudo, mostrando que, por cada punto porcentual de
crecimiento de la economía del municipio, el recaudo aumenta en promedio 0,15%.
Se concluye que, las trasferencias nacionales incentivan la recaudación a nivel
general, pero a su vez, dichas transferencias reducen la recaudación de
impuestos en los municipios grandes.
Palabras clave: Recaudo municipal;
impuesto predial; transferencias nacionales; ciudades colombianas; ingresos
tributarios.
Factors that affect tax collection in Colombian
municipalities
Abstract
Territorial
entities require sufficient income to fulfill their basic functions and develop
their social, environmental and economic policies, which is why they have
autonomy to establish taxes, within the limits of the Constitution and the Law.
The central objective of this article is to determine the factors that explain
the collection of tax revenues of twelve (12) municipalities in Colombia in the
period 2008 - 2019. To achieve the above, an econometric model is estimated
with panel data, which analyzes a set of information, obtained from the General
Accounting Office of the Nation and National Administrative Department of
Statistics, at different time intervals. The results indicate that small
municipalities showed a faster growth in collection than large ones. Likewise,
the estimated model is statistically significant, empirically confirming that
the growth of economic activity has a positive effect on collection, showing
that, for each percentage point of growth in the municipality's economy,
collection increases by an average of 0.15%. It is concluded that national
transfers encourage collection at a general level, but at the same time, these
transfers reduce tax collection in large municipalities.
Keywords: Municipal collection; property tax;
National transfers; Colombian cities; tax revenue.
Introducción
Cada
organización que ofrece un bien, o presta un servicio dentro de la sociedad, requiere
de unos ingresos mínimos para su funcionamiento y sostenibilidad. En este
orden, las empresas mercantiles, las no mercantiles y el Estado colombiano, tienen
la responsabilidad de gestionar recursos financieros y asignarlos
eficientemente, con el propósito de lograr sus objetivos y metas. Por tal motivo,
a las empresas mercantiles les corresponde administrar óptimamente sus factores
productivos y al Estado le compete asignar eficientemente los recursos que
obtiene mediante el recaudo de impuestos, con el fin de garantizar su
sostenimiento, la provisión de bienes públicos e incidir en la economía y en el
desarrollo social (Restrepo, 2020).
En
Colombia, los impuestos son una fuente importante de ingresos para el Estado (Calderón,
2018). Por tanto, la Constitución Política de 1991 en su artículo 363, establece
que estos deben fundarse en los principios de equidad, eficiencia y
progresividad. Estos principios rigen, de igual forma, para las entidades
territoriales del nivel departamental y municipal, dentro del ejercicio de sus
competencias constitucionales, establecidas en el artículo 287.
Es
pertinente anotar que los ingresos de los municipios colombianos proceden de
ingresos corrientes, que incluyen: Tributarios, no tributarios y transferencias.
Así mismo, proceden de los ingresos de capital, que están conformados por los
recursos del Sistema General de Regalías, Sistema General de Participaciones,
la cofinanciación y otros ingresos de capital (Bonet-Morón y Ayala-García,
2015).
Ahora
bien, en los últimos años se evidencia la necesidad que tienen los municipios colombianos
de realizar esfuerzos en el recaudo tributario para responder a las necesidades
de sus habitantes, reducir su alta dependencia de las transferencias del nivel
nacional y contrarrestar la denominada pereza fiscal (Matamoros, 2008; Muñoz,
2016). En este sentido, los municipios se ven en la obligación de mejorar sus
ingresos tributarios, formular estrategias que incluyan las actualizaciones de
la información de los sujetos pasivos y de programas de concientización a los
contribuyentes (Zapata y Núñez, 2017).
El objetivo central de este artículo es determinar los
factores que explican la recaudación de los ingresos tributarios de doce (12)
municipios de Colombia: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena
(considerados grandes por su categorización especial y número de habitantes) y Santa
Marta, Montería, Neiva, Armenia, Sincelejo y Valledupar (considerados en este
estudio como pequeños por su categorización y por no superar 600 mil
habitantes). El período de análisis es entre los años 2008 y 2019, que corresponde a tres periodos
constitucionales de gobiernos locales.
Para
el logro de dicho objetivo es necesario estimar un modelo econométrico con
datos de panel, utilizando información estadística, obtenida de la Contaduría
General de la Nación, Concejos Municipales y Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE), sobre un conjunto de municipios colombianos en
un período determinado.
Entre
los factores considerados para el ajuste del modelo se encuentran la capacidad
fiscal aproximada por el Producto Interno Bruto municipal; la tasa de empleo,
para capturar la capacidad de pago de impuestos de la fuerza laboral del
municipio; y las transferencias, que se refieren a la suma de participaciones y
aportaciones estatales que recibieron los municipios. Por tanto, con estos
datos, el presente trabajo investigativo pretende explicar el recaudo
tributario de municipios colombianos y los factores que inciden en dicho
recaudo.
1. Fundamentación teórica
1.1. Marco normativo de los ingresos
tributarios en Colombia
Entre
los tributos que incluyen los respectivos estatutos de renta para cada
municipio en Colombia se encuentran principalmente: Predial unificado;
industria y comercio; impuesto complementario de avisos y tableros; sobretasa
para financiar la actividad bomberil; sobretasa a la gasolina; impuesto de
circulación y tránsito de vehículos de servicio público; impuesto a la
publicidad exterior visual; impuesto de delineación urbana; impuesto de juegos
de azar; impuesto de alumbrado público; impuesto de espectáculos públicos;
participación en la plusvalía; estampilla procultura; estampilla para el
bienestar del adulto mayor; impuesto de degüello de ganado y sobretasa ambiental
(Constitución Política de 1991; Ley 14 de 1983; Ley 44 de 1990; Ley 1819 de
2016; Acuerdo 078 de 2017).
En
cada uno de los estatutos tributarios, no solo se establecen los tributos, sino
que también se define su respectivo marco conceptual, porcentajes, tarifas y las
leyes que lo regulan. El impuesto de industria y comercio es regulado por las
Leyes 14 de 1983 y 49 de 1990; el impuesto predial lo regula la Ley 44 de 1990;
y la sobretasa a la gasolina es regulada por las Leyes 105 de 1993, 488 de 1998
y 681 de 2001. Es importante anotar que constitucionalmente los municipios
tienen el derecho de administrar sus recursos y establecer los tributos suficientes
para lograr cumplir con sus funciones (Procuraduría General de la Nación,
2018).
Los
impuestos en los municipios son recaudados por las secretarías de hacienda locales
y su ejecución se establece en cada Concejo Municipal (Observatorio Fiscal de
la Universidad Javeriana, 2018). El recaudo de tributos y el establecimiento de
las respectivas tarifas por parte del municipio tiene el siguiente respaldo
constitucional:
En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos
deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que
las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema
y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su
reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. (Constitución
Política de 1991, art. 338)
Dicho
respaldo también es evidenciado en el artículo 95, literal 9, que establece el deber
ciudadano de “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”. Igualmente, resulta
pertinente anotar que, además de las leyes mencionadas, se encuentran otras que
otorgan facultades a los municipios para incorporar impuestos, entre ellas, las
leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, que autorizan el impuesto de avisos y tableros.
Ahora
bien, conforme a la Ley 819 de 2003, los municipios deben mantener finanzas
sanas e ingresos suficientes; no solo para atender las necesidades y
obligaciones, sino para poder ejecutar políticas sociales, ambientales y
económicas sostenibles (Camacho et al., 2017). Por estas razones, cada
municipio goza de autonomía para establecer los tributos necesarios destinados
a cumplir sus funciones, dentro de los límites de la Constitución y la Ley (Acuerdo
078 de 2017).
1.2. Importancia del recaudo tributario
municipal en Colombia y otros países
Cruz,
López y Poveda (2011), describen la importancia de los impuestos municipales y
el impacto que tienen estos sobre la inversión, principalmente el impuesto
predial y el de industria y comercio, no obstante, evidencian el bajo impacto
en la recaudación de varios impuestos, entre los que incluyen el impuesto a la
publicidad exterior visual, el de ocupación de vías, el de juegos y promociones
e impuestos de marcas y herretes. Esta situación fue confirmada posteriormente
por el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana (2018), cuando
corroboraron que los impuestos municipales de mayor recaudo son el de industria
y comercio, predial y sobretasa a la gasolina.
En
cuanto al recaudo tributario municipal, hay que anotar, por las experiencias de
varios municipios, que las estrategias juegan un papel significativo. En este
sentido, Bonilla (2014) encuentra que los programas de cultura tributaria son
un importante instrumento de política fiscal, destacando las estrategias
lúdico-pedagógicas y las acciones para el fortalecimiento de la administración
tributaria de Bogotá. Sin embargo, Camacho et al. (2017), sostienen que hay otra
serie de factores que inciden en el recaudo del impuesto municipal, entre estos
se encuentran el avalúo catastral, las actualizaciones catastrales, la tasa
impositiva y el gasto local.
En
Colombia del recaudo tributario total, el 11% corresponde a impuestos
municipales, el 85% corresponde a nacionales y el 4% a departamentales
(Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, 2018). En términos del Producto
Interno Bruto (PIB), el recaudo de impuestos de los municipios y departamentos evidencia
un considerable aumento en las últimas décadas, al pasar de una equivalencia
del 1,8% del PIB en 1994 a 3,2% en el 2018 (Pérez-Valbuena y Barrios-Bueno,
2022). No obstante, tanto el sistema tributario municipal como el departamental
en este país son considerados regresivos (García y Fino, 2014).
En
esta consideración de regresividad, en el caso de los municipios, la capacidad
institucional tiene incidencia, puesto que, en algunos de ellos, dicha
capacidad es insuficiente para implementar la lógica de la progresividad en las
tarifas del impuesto predial y para lograr un adecuado, o mayor recaudo tributario
(Villaveces, 2017). Esta situación se presenta principalmente en los municipios
controlados militar o políticamente por grupos armados, en los cuales es
evidente la debilidad institucional y la dificultad para alcanzar mayores
recaudos.
Las
diferentes circunstancias que limitan el recaudo, a su vez, genera alta
dependencia de las transferencias del nivel nacional por parte de los municipios
a la hora de establecer su presupuesto de ingresos y gastos. Esta situación de
dependencia suele presentarse también en otros contextos geográficos. En
Holanda, por ejemplo, aproximadamente dos tercios del presupuesto de un
municipio medio son derivados de subvenciones nacionales, las cuales son
divididas en “subvención incondicional”, que cubre el 55% del presupuesto
municipal y “subvención específica” que cubre el 10% (Götze y Hartmann, 2021).
Igualmente,
se presenta esta situación en los municipios de México, donde las
transferencias constituyen la fuente principal de ingreso de los gobiernos
municipales (Espinosa, Martínez y Martell, 2018). En gran medida, las
transferencias federales son las que financian el gasto operativo, el gasto de
inversión y el gasto social de los municipios mexicanos (Peña-Medina, 2016). Situación
similar acontece en Rusia, donde los municipios dependen de transferencias en
un promedio de 60%, con excepción de Moscú y San Petersburgo (Kuznetsova,
2020).
Sin
embargo, independientemente del nivel de dependencia en el que se encuentran
los municipios, hay evidencias sobre la capacidad de algunos para recaudar o
incrementar sus ingresos municipales y las estrategias para hacer efectivo dicho
incremento. En esta dirección, es destacable el caso de municipios alemanes,
que obtienen significativos ingresos de impuestos locales, siendo los más
importantes el impuesto empresarial con el 44%, el impuesto sobre la renta con
37% y el impuesto a la propiedad con 14% (Götze y Hartmann, 2021).
También
son importantes los diferentes instrumentos fiscales que utilizan para lograr
la consolidación presupuestaria, así como las asignaciones financieras y los
reembolsos de los gobiernos federal y estatal por impuestos compartidos sobre
las ganancias de capital y al valor agregado (Hesse, 2021).
Por
otra parte, en Estados Unidos, los impuestos sobre las ventas son considerados una
fuente clave de ingresos para la mayoría de los gobiernos locales (McDonald y
Larson, 2020). En este país, se considera que los impuestos municipales para la
construcción o dotación de bienes públicos puede generar resistencia por parte
de los contribuyentes cuando estos consideran que los impuestos establecidos
exceden los límites legales o económicos (Martin, Lopez y Olsen, 2019).
En
tal sentido, es significativo anotar que, en países con alto nivel de
democracia y libertades, los contribuyentes pueden tener una mejor percepción
de sus gobiernos, y, por lo tanto, mayor disposición al cumplimiento que a la
evasión fiscal (Martín-Mayoral y Uribe, 2010). Esto contrasta con la situación
de países en vías de desarrollo, principalmente en aquellos donde suelen
predominar asimetrías regionales y evasión tributaria (Coronado, 2022; Lira et
al., 2023). En estos, la recaudación de algunos gobiernos locales está muchas
veces por debajo de las necesidades de los municipios (Galván, Delgado y Ruiz,
2023).
Ahora
bien, en cada país se presenta, o se puede presentar, un escenario de
competencia fiscal entre municipios, en el cual las autoridades locales
compiten o intentan competir entre sí, ofreciendo diferentes paquetes de gastos
e impuestos, que suelen diferenciarse por factores políticos (Małkowska et
al., 2021). Efectivamente, los factores políticos contribuyen a incrementos o
disminución de los ingresos municipales, tal y como lo sostienen Guillamón et
al. (2021), quienes corroboran en España, que en el año electoral los
municipios tienen un nivel de ingresos menor, en comparación con el resto de
los años de la legislatura; es decir, observan una disminución en la carga
tributaria que puede estar asociada a los intereses de quienes pretenden ser
reelegidos.
De
acuerdo con lo anterior, se infiere que las circunstancias políticas influyen
en los ingresos de los municipios y determinan la incidencia de impuestos
locales como el impuesto predial, el impuesto a las empresas o el ingreso a las
ventas en diferentes contextos geográficos. Sin embargo, el contexto económico,
los procesos históricos y el desarrollo socioeconómico también son factores de
gran incidencia en el establecimiento de las tasas y en el nivel del recaudo (Trojanek, Kisiala y Trojanek, 2021).
Por
su parte, Marenco, Blanco y Jones (2017) sostienen que, las variables de mayor
incidencia en el nivel de recaudación tributaria son la población, la ocupación
y los niveles de profesionalización del servicio público, siendo este último,
según ellos, un factor especialmente diferencial en los municipios.
En
otra perspectiva, Ibarra y Sotres (2015) encuentran que, las capacidades
institucionales y la ubicación del municipio inciden en la recaudación del
impuesto predial. A su vez, Ramajo et al. (2020) consideran que en la
recaudación de los ingresos tributarios de un municipio influyen, no solamente la
política tributaria del propio municipio, sino la política tributaria de los
municipios vecinos.
Sin
embargo, estas capacidades institucionales y los niveles de recaudo de impuestos
también suelen ser afectadas por concentración política, presencia y dominio de
grupos armados ilegales y por los perjuicios sufridos por personas que
desarrollan actividades en lugares donde hay conflictos armados (Villaveces,
2017; Zambrano, 2017).
Conforme
a las experiencias descritas, en el presente artículo se logra establecer que, los
aspectos de mayor incidencia en el recaudo, son la gobernabilidad y la
capacidad institucional. Estas dos características son fundamentales para que
un municipio pueda formular una política tributaria efectiva, acorde con las
necesidades de recaudo y con el nivel de desarrollo económico del territorio, con
capacidad de contribuir a una óptima recaudación, llegada de nuevas empresas,
formalización de unidades económicas informales, fomento de una cultura tributaria
en sus habitantes y correcta asignación de los recursos del municipio.
2. Metodología
Esta investigación,
según la naturaleza de sus objetivos, es de tipo explicativa, y de acuerdo con
sus datos, es de enfoque cuantitativo (Hernández, Fernández y Baptista, 2014). Para
determinar los factores que explican la recaudación de impuestos en entidades subnacionales
(municipios en este caso), se estimará un modelo
econométrico con datos de panel, utilizando información estadística, obtenida
de la Contaduría General de la Nación y del DANE sobre un conjunto de
municipios colombianos en un período determinado. La información de la
Contaduría General de la Nación, se obtuvo directamente del Consolidador de
Hacienda e Información Pública (CHIP), específicamente del reporte trimestral
de recaudo que realiza cada administración municipal.
En el estudio se realiza
el análisis de la información tributaria de corte transversal, correspondiente
a los doce (12) municipios colombianos mencionados anteriormente, en tanto que
el periodo de tiempo considerado, es decir, la información longitudinal,
corresponde a los doce (12) años transcurridos entre 2008 y 2019, equivalentes
a tres periodos constitucionales de gobiernos locales. Los doce (12)
municipios, todos capitales de Departamentos, fueron seleccionados de manera
aleatoria y estratificada por tamaño poblacional, de un total de treinta y dos
(32).
Dentro de los factores
que se tienen en cuenta para el ajuste del modelo se encuentran las siguientes variables:
1) La capacidad fiscal aproximada por el producto interno bruto municipal; 2) identificación
del período gubernamental y del partido político de afiliación del alcalde
municipal en turno (que es una variable binaria igual a uno si el partido
político del alcalde de turno es alternativo y cero si es tradicional); 3) la
tasa de empleo para establecer la capacidad de pago de impuestos de la fuerza
laboral del municipio; y, 4) las transferencias, referidas a la suma de
participaciones y aportaciones estatales que recibieron los municipios. Esta
última variable, según Yepes y De los Ríos (2017), captura lo que la literatura
denomina “pereza fiscal”, la cual se refiere a la tendencia de los municipios a
descuidar el recaudo fiscal cuando reciben grandes sumas de dinero por
transferencias nacionales.
Los modelos
de datos de panel están compuestos por dos dimensiones de análisis: La temporal
(t) y la individual (i). Esta estructura de la información permite un
análisis de la unidad de análisis u observación a través de un horizonte
temporal. Permiten estudiar los efectos de la sección transversal (es decir, a
lo largo de N, la variación entre la unidad de análisis) y los efectos de la
serie temporal (es decir, a lo largo de T, la variación a lo largo del tiempo).
Cabe observar que, de acuerdo con la disponibilidad de información, el panel
puede ser balanceado (todas las unidades de corte transversal tienen
observaciones en cada periodo de observación), o desbalanceado (puede haber unidades de corte
transversal sin información en algún periodo de observación) (Wooldridge, 2010). La especificación de un modelo de este tipo se presenta en la
ecuación 1.
(1)
Donde 
es la variable de resultado de la unidad de
análisis i en el tiempo; t, 
es la matriz de características observables de
la unidad de análisis i en t.
Es importante mencionar que dentro de la matriz pueden coexistir tres tipos de variables:
Regresores variantes en el tiempo (por ejemplo, ingresos anuales de una persona,
gastos mensuales en alimentos, entre otros), regresores invariantes en el
tiempo 
para todos los t (como género, raza,
educación, entre otros) y regresores invariantes en el individuo 
para todos los i (tendencia temporal,
tasa de desempleo, entre otros). 
es el vector de coeficientes; y 
es el término de error o perturbación. Es muy
probable que el término de error esté correlacionado con características no
observables de la unidad de análisis, lo cual puede generar sesgo en las
estimaciones. Este término se puede expresar como en la ecuación 2.
(2)
Sustituyendo [2] en [1], la especificación del modelo queda
como en la ecuación 3.
(3)
Donde el término de error está compuesto de manera aditiva por
un término aleatorio independiente e idénticamente distribuido (i.i.d), 
y una heterogeneidad no observable 
referida a características invariantes en el
tiempo de cada individuo, lo que implica 
. No obstante, este componente puede
ser un efecto constante o un efecto aleatorio para cada i (Gujarati y
Porter, 2010). En este sentido, existen varias especificaciones con las que se
puede corregir este problema: Estimador MCO agrupado, estimador “between”, estimador de efectos fijos “within”, estimador de efectos aleatorios
y estimador de primeras diferencias. No obstante, los más usados en la
literatura, son los estimadores de efectos fijos y los de efectos aleatorios (Green, 2008).
El modelo de Efectos Fijos (EF), como cualquier otro modelo
clásico de regresión explora la relación entre las variables explicativas y
explicada dentro de una entidad (país, persona, empresa, entre otros). En el
caso de este trabajo, se explora la relación entre el recaudo impositivo
municipal y una serie de determinantes, algunos de los cuales sugeridos por la
literatura. Cada unidad de análisis tiene sus propias
características individuales que pueden o no estar correlacionadas con las
variables explicativas (por ejemplo, la población puede influir en el recaudo
del municipio).
La razón que subyace al
supuesto 
, es que efectos fijos supone que algo
dentro de la unidad de análisis puede sesgar las variables explicativas o de
resultado, lo cual debe ser controlado. Los EF eliminan el efecto de esas
características invariables en el tiempo para que se pueda evaluar el efecto
neto de las variables explicativas sobre la variable explicada.
Así mismo, otro
supuesto importante del modelo de EF es que esas características invariantes en
el tiempo son únicas para cada unidad y no deberían estar correlacionadas con
otras características, por lo que el término de error de la unidad y (que capta las características
individuales) no deberían estar correlacionados con los demás. Si los términos
de error están correlacionados, entonces la EF no es adecuada y será necesario
modelar esa relación de otra manera, por ejemplo, utilizando efectos
aleatorios.
El estimador EF usa la
variación interna “within variation” (dentro
de un mismo individuo, a lo largo del tiempo) mediante el uso de variables con
media de tiempo (Wooldridge, 2010).
Tomando la media en el tiempo del individuo i, (ecuación 3) se expresaría
como en la ecuación 4.
(4)
Si se resta (3) de (4),
la especificación queda como en la ecuación 5, que muestra que el efecto
específico del individuo se anula porque no varía con
el tiempo. }
(5)
Por otra parte, es
preciso señalar que también el modelo de efectos aleatorios tiene en cuenta esa
correlación, suponiendo que la variación entre entidades es aleatoria y no está
relacionada con los demás determinantes del modelo. En caso de que existan
razones para creer que las diferencias entre unidades tienen alguna influencia
en la variable dependiente, entonces se debería utilizar el modelo de efectos
aleatorios. Una ventaja de este modelo es que se pueden incluir variables
invariantes en el tiempo (por ejemplo, la población en este caso). Es
importante señalar que, en el modelo de efectos fijos, estas variables son
absorbidas por el intercepto. La especificación del modelo de efectos
aleatorios viene dada por la ecuación 6.
(6)
La ecuación (6) sugiere que el efecto no observado se trata
dentro de un término de perturbación compuesto 
.
Lo anterior conduce al investigador al dilema de tener que
escoger entre los dos modelos, es decir, elegir el modelo que utilizará para su
caso concreto; lo cual puede solucionarse aplicando la prueba estadística de
Hausman, en la que la hipótesis nula es que el modelo preferido es el de
efectos aleatorios frente a la alternativa de efectos fijos (Gujarati y Porter,
2010). Básicamente se comprueba si los errores únicos (
) están correlacionados con los
regresores. El estadístico viene dado por la ecuación 7.
(7)
H sigue una distribución Chi cuadrada
con n grados de libertad, donde 
es el estimador considerado consistente, que
es el estimador de efectos fijos y 
es el estimador considerado eficiente pero
quizás no consistente, que es el estimador de efectos aleatorios. 
es el matriz de varianzas y covarianzas del
estimador de efectos fijos, mientras que 
es lo propio para el estimador de efectos
aleatorios. La ecuación (7), demuestra la existencia de diferencias
sistemáticas entre los estimadores de efectos fijos y aleatorios, si P-valor es
menor al 5%, se rechaza la hipótesis nula de que los errores están
correlacionados con las regresoras (efectos aleatorios) y se prefiere el modelo
de efectos fijos (Gujarati y Porter, 2010).
2.1. El modelo a
estimar
Teniendo en cuenta los modelos planteados en estudios
previos, este trabajo propone la especificación del modelo de recaudo de
impuesto como la ecuación (8), el cual se estimará utilizando el programa
Eviews 10.
(8)
Donde la variable dependiente es el recaudo total de
impuestos: Recaud (en logaritmo natural) del municipio i en el
año t, y las variables determinantes son el crecimiento del pib municipal:
lnpib; el crecimiento de las transferencias estatales: lntransf; una variable
binaria igual a uno si el municipio hace parte de las 13 principales ciudades
definidas por el DANE: princ; la interacción entre transferencias y principales
ciudades: princ*lntransf; la tasa de desempleo: TD y una variable binaria igual
a uno si el alcalde del municipio es de un partido político alternativo y cero
si el alcalde es de un partido tradicional: Alter. La constante, así como el
coeficiente de la variable “princ”, al ser valores fijos en el tiempo, son
absorbidos por . La fuente de información de cada
variable se muestra en la Tabla 1.
Tabla
1
Fuentes
de información
|
Variable |
Fuente de información |
|
Recaudo |
CONTADURÍA
GENERAL |
|
PIB |
DANE |
|
Transferencias |
CONTADURÍA
GENERAL |
|
Principal |
DANE |
|
Tasas de
desempleo – TD |
DANE |
|
Alternativo |
MUNICIPIOS |
Fuente: Elaboración propia, 2022.
Los valores sobre recaudo y transferencias de cada uno de
los municipios fueron obtenidos del informe trimestral reportado por las
administraciones públicas al Formulario Único Territorial (FUT) del sistema
Consolidador de Hacienda e Información Pública (CHIP) de la Contaduría General
de la Nación, durante el período 2008 – 2019. A su vez, la información sobre la
afiliación del partido político del alcalde fue obtenida directamente de las
páginas institucionales de los respectivos municipios y las tasas de desempleo
se obtuvieron de la página Web del
DANE.
3. Resultados y
discusión
3.1. Resultados descriptivos
La Tabla 2, muestra la información referida al resumen
general de las variables de estudio. Se observa que el promedio de recaudo de
los municipios analizados es de $893 (en miles de millones), donde el impuesto
predial se erige como un recaudo importante dentro del rubro total, puesto que
corresponde al 31% de los recaudos totales en promedio. Otro dato interesante
es que el 30% de los alcaldes han sido de corriente alternativa, lo que sugiere
la gran influencia que aún tienen los partidos tradicionales en los mandatos
subnacionales. La tasa de desempleo promedio para los municipios de la muestra
en el periodo establecido es de doble digito (11%), mientras que la tasa de
ocupación gira alrededor de 57%.
Tabla 2
Estadísticas descriptivas generales
|
Variable |
Media |
Desv estándar |
Min |
Max |
|
Recaudo
total |
$
893,39 |
$
1,815,68 |
$
28,96 |
$
9,489,71 |
|
Recaudo
predial |
$
285,84 |
$
591,00 |
$
4,88 |
$
3,360,00 |
|
Transferencias |
$
713,67 |
$
763,72 |
$
104,40 |
$
4,042,19 |
|
PIB |
$
28,246,80 |
$
50,439,50 |
$
1,692,90 |
$
243,835,90 |
|
Tasa
de desempleo (%) |
11,3 |
2,4 |
6,8 |
17,7 |
|
Tasa
de ocupación (%) |
56,8 |
4,1 |
46,6 |
66,2 |
|
%
alcaldes alternativos |
0,3 |
0,5 |
0 |
1 |
Nota: Las cifras están en miles de
millones
Fuente: Elaboración propia, 2022.
La Tabla 3, muestra las estadísticas por municipio, en la
cual se observa que Bogotá, tal como era de esperar, es la ciudad que registra
un mayor recaudo, seguida por Medellín y Cali, en Colombia. En ese mismo orden,
son las ciudades que más recaudan predial. La tasa de ocupación parece
homogénea entre municipios, a diferencia de la tasa de desempleo donde Armenia
posee un promedio de personas desocupadas de 16% sobre la población
económicamente activa.
Tabla 3
Estadísticas descriptivas por ciudad
|
Municipio |
Total |
Predial |
TO (%) |
TD (%) |
Transf. |
PIB |
% Alternativos |
|
Armenia |
$ 89 |
$ 39 |
52,5 |
15,8 |
$ 185 |
$ 3.354 |
0,0 |
|
Barranquilla |
$ 704 |
$ 202 |
56,3 |
8,7 |
$ 823 |
$ 21.204 |
0,0 |
|
Bogotá |
$ 6.442 |
$ 1.961 |
62,9 |
9,9 |
$ 2.866 |
$ 186.246 |
67,0 |
|
Bucaramanga |
$ 248 |
$ 82 |
62,4 |
9,2 |
$ 271 |
$ 11.678 |
33,0 |
|
Cali |
$ 937 |
$ 311 |
58,3 |
12,9 |
$ 985 |
$ 33.184 |
100,0 |
|
Cartagena |
$ 469 |
$ 165 |
52,1 |
9,8 |
$ 652 |
$ 16.847 |
33,0 |
|
Medellín |
$ 1.298 |
$ 520 |
56,9 |
12,1 |
$ 1.144 |
$ 46.038 |
67,0 |
|
Montería |
$ 84 |
$ 25 |
58,1 |
11,8 |
$ 382 |
$ 3.988 |
0,0 |
|
Neiva |
$ 94 |
$ 28 |
57,2 |
12,2 |
$ 265 |
$ 5.025 |
33,0 |
|
Santa Marta |
$ 140 |
$ 43 |
54,4 |
10,1 |
$ 362 |
$ 4.527 |
0,0 |
|
Sincelejo |
$ 61 |
$ 13 |
56,9 |
10,7 |
$ 270 |
$ 2.655 |
0,0 |
|
Valledupar |
$ 92 |
$ 22 |
53,8 |
11,9 |
$ 330 |
$ 4.216 |
67,0 |
Nota: Las cifras están en miles de millones. La columna “Total”
se refiere al recaudo total, “Predial” significa el recaudo por impuesto
predial, TO es tasa de ocupación, TD es tasa de desempleo, PIB producto Interno
Bruto, Alternativos hace referencia al porcentaje de alcaldes de corriente
alternativa.
Fuente: Elaboración propia, 2022.
Como era de esperarse también, las ciudades grandes reciben
mayores transferencias (incluso se observa que estas son mayores a los ingresos
fiscales, lo que puede afectar potencialmente la recaudación) y son las que
mayor valor tienen en sus actividades económicas.
Por otra parte, en lo relativo al recaudo total, se pudo
observar que, si bien todas las ciudades han venido aumentando su recaudo en el
tiempo, las seis ciudades pequeñas (Santa Marta,
Valledupar, Armenia, Montería, Neiva y Sincelejo) presentan en conjunto un crecimiento
más acelerado en el periodo analizado, del orden de 11,4% promedio anual versus
el 9,2% de tasa de crecimiento promedio de las seis ciudades grandes, lo cual
se puede visualizar en el Gráfico I, que muestra pendientes más pronunciadas de
las curvas de ciudades pequeñas.
Fuente: Elaboración propia, 2022.
Gráfico I: Evolución del recaudo impositivo según municipio
3.2.
Resultados inferenciales
La Tabla 4, muestra los resultados de las estimaciones de
efectos fijos (columna 1) y efectos aleatorios (columna 2), cuya comparación a
través de la prueba de Hausman resultó significativa, lo que provoca el rechazo
de la hipótesis nula sobre la preferencia del modelo de efectos aleatorios, por
lo cual, para efectos de interpretación de resultados en lo atinente a los
determinantes del recaudo impositivo, se usará la estimación de efectos fijos.
Así las cosas, se debe recordar que, en la estimación de efectos fijos, tal
como se dijo antes, la variable dummy
(principal), que indica si el municipio hace parte de las trece principales
ciudades no se estimó, puesto que, al ser invariante en el tiempo, es absorbida
por el parámetro 
contenido en la ecuación (8).
Tabla 4
Resultados de estimación y prueba de
Hausman
|
Variable dependiente: Recaudo total (log) |
||
|
Efectos fijos |
Efectos aleatorios |
|
|
PIB
(log) |
0,146*** |
0,501*** |
|
Principal |
|
10,871*** |
|
Transferencias
(log) |
1,316*** |
1,216*** |
|
Tasa
desempleo |
-0,018** |
-0,025*** |
|
Alternativo |
-0,013 |
-0,008 |
|
Principal*transferencias
(log) |
-0,383*** |
-0,399*** |
|
Constante |
-10,831*** |
|
|
Efectos
fijos |
Municipio |
Municipio |
|
Observaciones |
143 |
143 |
|
R2 |
0,918 |
0,940 |
|
R2
Ajustado |
0,907 |
0,938 |
|
F
Statistic |
281,244*** |
2176,373*** |
|
Hausman |
30,682*** |
|
|
P-valor
Hausman |
0,00001082<P-valor
(0,05) |
|
Nota: ***
p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Fuente:
Elaboración propia, 2022, con base en Eviews 10.
Con relación a los coeficientes estimados se puede afirmar,
en primer lugar, que todas las variables incluidas en el modelo son
determinantes en el recaudo impositivo de los municipios, con excepción de la
variable “Alternativo” que hace referencia a si el alcalde es de un partido
político alternativo, lo que sugiere que no existen diferencias significativas
en el recaudo entre municipios con alcaldes de distintas corrientes políticas.
Lo anterior por dos razones; la primera de ellas, por cuanto
los resultados muestran que las variables lnpib,
lntransf y de interacción princ*lntransf, resultaron
estadísticamente significativas con una confianza del 99%, en tanto la Tasa de
Desempleo (TD) resulta significativa con el 95% de confianza; y la otra razón,
por cuanto el modelo, globalmente considerado, resultó estadísticamente
significativo con el 99% de confianza de conformidad con el valor del
estadístico F.
En segundo lugar, se evidencia que
el crecimiento de la actividad económica tiene un efecto positivo sobre el
recaudo, mostrando que por cada 1% que crezca la economía del municipio, el
recaudo aumenta significativamente, en promedio, un 0,15%, resultados que
coinciden con los trabajos de Ibarra y Sotres
(2015); Yepes y De los Rios (2017); y Guillamón et al. (2021), quienes también encontraron
efectos positivos y significativos, lo que indica que un mayor desarrollo
económico (reflejado, en un mayor nivel de consumo), provoca una menor
resistencia de los ciudadanos promedio a pagar sus impuestos, debido a la menor
utilidad marginal de su dinero y a la mayor proporción de personas que
incrementan su nivel de ingresos (Gupta, 2007; Castro
y Ramírez, 2014).
Por su parte, las transferencias muestran también que para los
municipios en general, por cada 1% que incremente las transferencias del
Estado, el recaudo incrementa significativamente, en promedio, un 1,3%
aproximadamente, lo cual no resulta acorde a los hallazgos de la literatura,
sugiriendo que, para esta muestra, las transferencias incentivan el recaudo en
vez de generar pereza fiscal.
No obstante, cuando se diferencian las transferencias por municipios
grandes y pequeños, se observa de manera interesante que por cada 1% que
incrementen las transferencias en los municipios grandes, el recaudo disminuye
significativamente, en promedio, 0,35% más en los grandes que en los pequeños,
lo que podría ser explicado por la mayor rapidez del crecimiento del recaudo de
los municipios pequeños que la de los municipios grandes. Esta situación
coincide con los datos obtenidos por Muñoz (2016); y, Zapata y Núñez (2017),
quienes encuentran que en algunos municipios colombianos las transferencias afectan
el nivel de recaudo tributario.
Por último, tal como se esperaba apriori, la tasa de
desempleo resultó con efecto negativo, específicamente, por cada 1% que incremente
la tasa de desempleo, el recaudo disminuye significativamente 1,8% en promedio,
acorde con los hallazgos de Hummel (2021), quien determinó para la economía
estadounidense, que el desempleo genera una externalidad fiscal negativa que
reduce la ganancia de ingresos de los impuestos sobre la renta en un 3%.
Conclusiones
Con la muestra utilizada por el presente estudio, se validaron los
hallazgos de trabajos previos, concretamente sobre el efecto positivo del
crecimiento económico en la recaudación. Acerca de las transferencias, los
resultados de este trabajo sugieren que éstas incentivan la recaudación a nivel
general, pero cuando se diferencian por tamaño (municipios grandes y pequeños),
se evidencia que las transferencias en municipios grandes reducen la
recaudación de impuestos, sugiriendo que la pereza fiscal es un fenómeno que,
no solo puede afectar a municipios pequeños, sino también a los grandes.
El hecho de que el alcalde de turno sea de corriente política
alternativa, no sugiere efecto sobre la recaudación, puesto que el modelo
resultó con diferencias no significativas entre los alcaldes alternativos y los
tradicionales, aun cuando se podrían esperar efectos positivos de partidos
políticos alternativos, debido a que esta variable captura libertades civiles y
derechos políticos, que generalmente estimulan la confianza de los ciudadanos
en sus instituciones,
Los ingresos promedios obtenidos a través del impuesto predial
tienen mayor impacto sobre el presupuesto total en las ciudades de Medellín y
Armenia, con el 40% y 43%, respectivamente, y una menor participación en los
municipios de Sincelejo, Valledupar y Montería, con promedios respectivos de
21%, 24% y 30%, lo que los hace más dependientes de las transferencias
nacionales, al no contar con una economía suficientemente dinámica que les
permita recaudos municipales importantes.
El aporte del impuesto predial al presupuesto total de los
municipios de Sincelejo, Valledupar y Montería, sumado a su incipiente
desarrollo económico, revelan la poca eficacia de otros impuestos,
principalmente los de avisos y tableros, circulación y tránsito de vehículos de
servicio público, publicidad exterior, delineación urbana y participación en la
plusvalía, lo cual limita la capacidad de sostenimiento e inversión propia.
Se logró evidenciar con los modelos econométricos de datos de
panel que la recaudación de los impuestos municipales está determinada por la
actividad económica, las transferencias (log) y su interacción con dummy de ciudades principales, la tasa de
desempleo y dummy de partido político
alternativo del alcalde de turno.
Finalmente, la recaudación de impuestos a nivel municipal en
Colombia no ha sido estudiada de manera extensiva, razón por la cual el
presente estudio se constituye en un aporte importante en la identificación de
los factores determinantes en el recaudo de impuestos municipales y en una
contribución para el análisis sobre política económica y tributaria en ese
nivel de gobierno.
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Ley 97 de
1913. Que da autorizaciones especiales a ciertos Concejos
Municipales. 18 de noviembre de 1913.
Ley 84 de
1915. Por la cual se reforman y
adicionan las Leyes 4a y 97 de 1913. 30 de noviembre de 1915.
Ley 14 de 1986. Por la cual se fortalecen los
fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones. 6 de
julio de 1986. D.O. No. 36288.
Ley 44 de 1990. Por la cual se dictan normas
sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras
disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades
extraordinarias. 18 de diciembre de 1990. D.O. No. 39607.
Ley 49 de 1990. Por la cual se reglamenta la repatriación de capitales, se estimula el
mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se
dictan otras disposiciones. 28 de diciembre de 1990. D. O. No. 39615.
Ley 105 de
1993. Por la cual se dictan
disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y
recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la
planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones. 30 de diciembre
de 1993. D. O. 41158.
Ley 488 de 1998. Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se
dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales. 24 de
diciembre de 1998. D. O. 43.460.
Ley 681 de
2001. Por la cual se modifica el régimen de
concesiones de combustibles en las zonas de frontera y se establecen otras
disposiciones en materia tributaria para combustible. 9 de agosto de 2001. D. O.
44.515.
Ley 819 de 2003. Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras
disposiciones. 9 de julio de 2003. D. O. No. 45243.
Ley 1819 de 2016. Por medio de la cual se
adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la
lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.
29 de diciembre de 2016. D.O. No. 50101.
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