Planificación territorial
en Chile: Del modelo Top Down a los desafíos de articulación multinivel
Montecinos, Egon *
Resumen
Tradicionalmente
la planificación territorial y urbana en Chile se ha desarrollado bajo la
tutela del centralismo, con enfoques sectoriales y poco integrales. A comienzos
del año 2014, se realizó un esfuerzo sustantivo para avanzar hacia modelos de
planificación horizontales, multi escalares y participativos, a través de la
promulgación de la política nacional de desarrollo urbano. El propósito del
artículo es conocer la opinión de actores expertos sobre los instrumentos de
planificación urbana territorial, contrastarlos con los propósitos que persigue
la política, y con algunas experiencias desarrolladas en región, especialmente
en lo referido al rol de los gobiernos subnacionales y la sociedad civil. Para
ello, se describe el diseño institucional de la planificación territorial, se
exponen los resultados sobre el caso Chileno, y se analizan los factores
relevantes del funcionamiento de las políticas de desarrollo urbano. Entre los
principales resultados se destaca que, a pesar de que existen casos aislados de
planificación urbana que se construyen de abajo hacia arriba, multiescalar y
que la política de desarrollo urbano ha significado un avance, la práctica generalizada
de las instituciones impide que se expandan. Como consecuencia, sigue
predominando un modelo de planificación top down, sectorial y con escasa
participación de actores locales.
Palabras clave: Planificación territorial; gobernanza
multiescalar; participación ciudadana; gobiernos locales; ciudades.
Territorial planning in Chile: From the Top Down model to
the challenges of multilevel articulation
Abstract
Traditionally, territorial and urban planning in Chile
has been developed under the tutelage of centralism, with sectoral and not very
comprehensive approaches. At the beginning of 2014, a substantive effort was
made to move towards horizontal, multi-scalar and participatory planning
models, through the enactment of the national urban development policy. The
purpose of the article is to know the opinion of expert actors on the
instruments of territorial urban planning, to contrast them with the purposes
pursued by the policy, and with some experiences developed in the region,
especially with regard to the role of subnational governments and civil
society. . For this, the institutional design of territorial planning is
described, the results of the Chilean case are presented, and the relevant
factors of the operation of urban development policies are analyzed. Among the
main results, it stands out that, despite the fact that there are isolated
cases of urban planning that are built from the bottom up, multiscale and that
the urban development policy has meant progress, the generalized practice of
the institutions prevents them from expanding. As a consequence, a top-down,
sectoral planning model continues to predominate, with little participation of
local actors.
Keywords: Territorial planning; multiscale governance; citizen participation; local governments;
cities.
Introducción
Los
acelerados procesos de urbanización han obligado a formular respuestas acordes
al desarrollo de lo que se ha venido a llamar una “nueva política urbana”, que implica
un enfoque más integral, con objetivos plurales y articulación de actores en territorios
diversos (UN-Habitat, 2014; 2017; Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico [OCDE], 2017; Gutiérrez, 2017). Esto ha ido configurando lo
que algunos autores han llamado el policy
frame para las políticas urbanas (UN-Habitat. 2017; Navarro-Yáñez y
Rodríguez-García, 2020), las cuales consisten en un conjunto de orientaciones basadas
en el desarrollo urbano, promovidas por la Organización de Naciones Unidas (ONU)
Hábitat y los Objetivos del Desarrollo Sostenible 2030, entre otros (García, Aldape
y Esquivel, 2020).
Este
marco, o esquema de políticas públicas, consiste en la formulación de
orientaciones genéricas sobre los objetivos y ciertas preferencias sobre
instrumentos a utilizar, considerando la variable territorial, un factor
esencial para alcanzar sus propósitos. La complejidad de los problemas urbanos
y territoriales requiere de respuestas de políticas públicas que superen los
clásicos enfoques sectoriales y que consideren de manera activa a los distintos
niveles de gobierno, con un enfoque multiescalar (Rodríguez-García y Navarro, 2016;
Navarro, Rodríguez-García y Ramírez-Gómez, 2018; Alencastro, et al., 2020).
Cada
realidad local y regional, urbana o rural, influye en las características que
adoptan los problemas que se producen y acogen formas concretas en contextos
específicos, presentando oportunidades y capacidades que son necesarios de considerar
e involucrar para elaborar políticas públicas sostenibles (Rodríguez-García y
Navarro, 2016; Navarro, et al., 2018). Es por esta razón que la planificación territorial
se debe plantear de forma transversal a diferentes sectores de política
pública, para atender al carácter complejo de los problemas urbanos, con
objetivos integrales. Se deben desarrollar procesos de gobernanza multi-nivel,
que permitan coordinar las actuaciones de diferentes niveles de gobierno, lo
cual requiere, reconocer el carácter multi-escalar de los problemas urbanos.
Otro
elemento esencial, es la participación de los actores locales, tanto agentes
socio-económicos, como organizaciones sociales y la ciudadanía en general. Dichas
condiciones van dando forma al desarrollo de una lógica bottom-up en el diseño e implementación de las iniciativas públicas,
para garantizar que se establezcan proyectos o iniciativas que respondan a la
realidad del entorno socio-espacial específico en el que se desarrollan (Quispe,
Ayaviri y Maldonado, 2018).
En ese
sentido, este artículo responde a la siguiente pregunta: ¿Se ajustan estos rasgos a los instrumentos
de planificación territorial y a los proyectos de desarrollo urbano? Esta cuestión cobra relevancia dado que
Chile, sobre todo en la última década, ha impulsado una serie de medidas para
descentralizar el poder, fortalecer la participación ciudadana en la gestión
pública y hacer más pertinente los instrumentos de planificación territorial a
las demandas ciudadanas. Es así, que en el año 2014, se comenzó a implementar
la política nacional de desarrollo urbano, y a impulsar reformas a la
descentralización para asignarles mayores responsabilidades a los gobiernos
subnacionales (Giménez y Ugarte, 2014).
Con
el propósito de responder a esta pregunta, se tomaron en consideración los
resultados de la investigación académica desarrollada en el marco de la
colaboración realizada por el Centro de Estudios Regionales de la Universidad
Austral de Chile a la Universidad Pablo de Olavide de España, quien lideró el
proyecto titulado: “La Calidad del
Diseño de la Planificación Territorial. Instrumentos para la capacitación y
transferencia en la evaluación del diseño de políticas de intervención en
espacios urbanos en el marco de la Nueva Agenda Urbana”(1).
Dicho proyecto fue ejecutado en Perú, Ecuador, Argentina, Chile y Colombia, pero
en este artículo sólo se consideran los resultados para el caso Chileno.
1.
Contexto institucional: Sistemas de gobierno local y modelos de planificación
Chile
es un país unitario y centralizado en los ámbitos político, administrativo y
fiscal. En comparación con otros países unitarios, cuenta con un gasto público
altamente centralizado, pues el 14,5% es ejecutado por gobiernos subnacionales
versus el 27,4% promedio en la OCDE. Algo similar se verifica para la
recaudación fiscal, ya que el 16,5% es a nivel subnacional versus el 28,9%
promedio en la OCDE (Irarrázaval, et al., 2020)
Otro
ejemplo de centralismo se aprecia en el ámbito político, puesto que hasta el
año 2020, junto con Turquía, es el único país OCDE que no elige sus autoridades
intermedias o regionales. Para el caso Chileno, la principal autoridad regional
llamada Intendente, es designada por la presidencia de la república y esta
autoridad cuenta con atribuciones políticas y fiscales responsables del gasto
fiscal y coordinación política a nivel regional (Montecinos, 2005; Ortiz y
Valenzuela, 2018; Montecinos, 2020).
Para
el año 2021, se tiene contemplado elegir (por primera vez en la historia
política del país), a la autoridad regional que reemplazará al Intendente, el
que pasará a llamarse Gobernador Regional. A pesar de este importante avance,
el centralismo seguirá con un representante en el nivel regional que se llamará
Delegado Presidencial Regional. Esta autoridad designada, seguirá teniendo
atribuciones administrativas, especialmente en lo que se refiere a la
coordinación de servicios públicos nacionales y ministerios con representación
en regiones, muchos de los cuales cuentan con instrumentos de planificación
nacionales con implicancia directa en el desarrollo urbano, a escala regional y
comunal.
En
materia de instituciones subnacionales y sus instrumentos de planificación, el
país cuenta con instituciones políticas a nivel nacional, regional y local. A
escala subnacional existen 16 gobiernos regionales y 345 municipalidades (la actual
Constitución de la República no reconoce a las municipalidades como gobiernos
locales). En el nivel regional y local, los principales instrumentos de
planificación son la Estrategia
Regional de Desarrollo (ERD) y el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO),
respectivamente.
A
ellos se agregan los instrumentos de planificación del ordenamiento territorial,
que a nivel regional se les denomina Plan
Regional de Ordenamiento Territorial (PROT), los que a su vez se orientan
por un plan nacional de ordenamiento territorial. Cada PROT debe velar y
contemplar las particularidades regionales en materia territorial, con el fin
de definir zonas de protección, inversión, desarrollo y crecimiento territorial.
A nivel comunal se encuentran los Planes
Reguladores Comunales, que establecen a nivel local las distintas zonas
para el desarrollo y expansión de obras urbanas.
Junto
a estos instrumentos de planificación regional y local, se encuentran las
planificaciones denominadas “sectoriales” y que representan a los ministerios nacionales
en regiones. Por ejemplo, los planes del Ministerio de Obras Públicas se
proyectan a 20 o 30 años en el país y orientan en regiones (a través de la
Secretaría Regional Ministerial de Obras Públicas) la inversión en materia de caminos,
caletas pesqueras, agua potable rural, saneamiento sanitario, entre otros
aspectos. En general, son proyectos muy importantes en materia de conectividad así
como de desarrollo urbano para las regiones y comunas, y en promedio, su
inversión dobla a la inversión total que se hace a través del gobierno regional.
Cada
ministerio a nivel nacional y en su respectiva representación regional (en
Chile son 23 ministerios) actúa con instrumentos de panificación que no se
coordinan o articulan adecuadamente, en función de las realidades regionales o
con los organismos subnacionales. Por ejemplo, a la antigua Ley General de
Urbanismo y Construcciones se suman hoy al menos otras 30 leyes que afectan
directamente el territorio. En específico, las facultades relacionadas con la
temática de “lo urbano” y territorial, están dispersas en numerosas
instituciones públicas, que se distribuyen entre el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, Medio Ambiente, Obras Públicas, Gobiernos Regionales y
Municipalidades.
Esta
dispersión normativa e institucional dificulta la implementación de proyectos e
iniciativas que persiguen mejoras urbanas. De acuerdo con lo planteado en los
fundamentos de la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), la cobertura
de los Instrumentos de Planificación Territorial de nivel local alcanza al 68%
de las comunas del país (Giménez y Ugarte, 2014).
Este
número que puede parecer aceptable, esconde una realidad que afecta a muchas
municipalidades y es que, por ejemplo, el proceso de elaboración y/o
actualización de un plan regulador
comunal, se vuelve un proceso
extremadamente complejo, llevando algunas municipalidades muchos años en esta
etapa de actualización. A nivel país, dichos instrumentos tardan en promedio
seis años en tramitarse y tienen pocas facultades para conducir el desarrollo
urbano, o para vincular los usos de suelo con el transporte, o las obras
públicas con el financiamiento (Giménez y Ugarte, 2014).
Comprender
este diseño institucional es muy relevante, porque permite identificar los
incentivos que tienen los actores subnacionales y determina todo el recorrido y
entramado burocrático que enfrenta la panificación urbana y territorial en
Chile. Por ejemplo, dado que los gobiernos regionales tienen baja capacidad de
gasto y generación de ingresos, estos instrumentos de planificación local y
regional no tienen asegurado su financiamiento por la institución que los
formula.
Es
así, como un municipio para implementar su Plan de Desarrollo Comunal, no cuenta con los recursos
municipales para cumplir con su contenido. Como consecuencia, debe recurrir a
fondos regionales y sectoriales para ello y/o hacer coincidir fondos o
programas de financiamiento regional o sectorial con su plan de desarrollo
local. Similar situación sucede con los gobiernos regionales, los cuales no
cuentan con los recursos regionales suficientes para financiar las iniciativas
contempladas en la Estrategia Regional de Desarrollo, debiendo recurrir
necesariamente a fondos y recursos sectoriales con el fin de cumplir con lo
definido en sus contenidos.
Este
diseño no se modificará completamente con la reforma política a regiones que
impactará al nivel de gobierno regional y comunal. Tal como se indicó, a partir
del año 2021 el nuevo gobierno regional lo constituirá el gobernador y el consejo
regional. El gobernador regional, será la autoridad electa y ejercerá las
funciones de presidente del consejo regional y deberá coordinar así como
fiscalizar a los servicios públicos que dependan o se relacionen con el
gobierno regional (Montecinos, 2020).
No
obstante, bajo la coordinación del Gobernador Regional no quedarán los
representantes de los ministerios en regiones, llamados Secretarios Regionales
Ministeriales (SEREMIS), autoridades encargadas de implementar los instrumentos
de planificación sectoriales. Estas autoridades sectoriales en regiones, quedarán
bajo la coordinación de la autoridad designada llamada “delegado presidencial regional”.
De
esta manera, las competencias y funciones exclusivas del gobernador regional
serán la formulación de la estrategia regional de desarrollo, el plan regional
de ordenamiento territorial, los planes reguladores metropolitanos e
intercomunales, pero no tendrá tutela administrativa sobre las planificaciones
sectoriales de los ministerios que tienen implicancia regional.
En definitiva,
y de acuerdo con este diseño institucional, se puede señalar que en Chile existe
un modelo de administración y no de gobierno tanto en el nivel regional como en
el local, el cual posee características similares a las ideas planteadas en el
modelo de Gobierno local limitado (Navarro-Yáñez
y Rodríguez-García, 2020). Este
modelo se caracteriza por la combinación de cierto nivel de capacidades
políticas, pero con un bajo nivel de capacidades administrativas, en un marco
de dependencia fiscal de administraciones supra-municipales, que para el caso
chileno se trata del nivel regional (en relación a los municipios) y
nacional-sectorial (en relación a regiones y municipios).
Coincide
con lo sostenido por algunos autores, quienes señalan que la región
latinoamericana muestra que sus rasgos se acercan a los del modelo de sistema
de gobierno local limitado, pero jugando un papel más residual en lo que se
refiere a sus capacidades administrativas (Navarro y Ramírez, 2000; Ruano y
Vial, 2016; Grin, et al., 2019). En algunas municipalidades, sobre todo las de
mayor tamaño y capacidad administrativa y fiscal (como las capitales
regionales), también podría parecerse al modelo de “agencia local” donde el municipio se transforma en un agente
implementador de políticas supra-municipales, y cuentan para ello con
capacidades administrativas, pero en el marco de un bajo nivel de capacidades
políticas.
En
cuanto al modelo de planificación predominante, se puede apreciar una
planificación sectorial top down, de arriba hacia abajo, con un fuerte
predominio de las instituciones nacionales sectoriales en la elaboración/diseño
de políticas públicas, sin enfoque territorial, con una incipiente articulación
e integración con niveles de gobierno subnacional, escasa participación de la
ciudadanía en su elaboración, diseño e implementación (Orellana, Vicuña y
Moris, 2017).
En
los instrumentos de planificación subnacionales, entiéndase por ellos los de
los gobiernos regionales y las municipalidades, se puede apreciar un mayor
protagonismo de la sociedad civil en la implementación/ejecución de políticas y
planes. En ellos se aprecia una mirada con enfoque territorial y la
participación ciudadana se incorpora con muchas más intensidades, dinámicas y
formas en los instrumentos de planificación del nivel regional y local. En
general, la participación ciudadana de distintos actores territoriales se
observa mucho más en la elaboración de estos instrumentos de planificación
subnacional, decayendo en la etapa de implementación y ejecución (Montecinos, 2006;
Delamaza, 2011; De La Fuente y Mlynarz, 2013).
1.1. El desafío de las nuevas políticas urbanas: La
respuesta gubernamental a través de la política nacional de desarrollo urbano
Ante
este diagnóstico, en abril del año 2012, se conformó una Comisión Asesora Presidencial para formular
una Política Urbana que fuera capaz de guiar el desarrollo futuro de las
ciudades y comunas de Chile. Con dicho hito, se dio inicio a un trabajo de
participación amplia de actores sociales, expertos, académicos y autoridades
políticas, para que realicen sus aportes desde los distintos ámbitos de
actuación pública. El principal producto fue la promulgación de una nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano
para Chile (Giménez y Ugarte, 2014). El objetivo estratégico era contar con un
instrumento de planificación nacional, con la finalidad de proyectar con
optimismo el futuro de las ciudades y confiar en la implementación y proyección
de esta política urbana más allá de un particular período presidencial.
¿Cuáles son los propósitos de esta política? El
propósito general es alcanzar una mejor calidad de vida para las personas,
abordando de manera integral los aspectos que rigen la conformación de las
ciudades, propiciar la descentralización del país, acercando las decisiones de
carácter local a las personas, proveer un marco explícito que posibilite una
reorganización institucional y ordene el accionar de los diversos organismos y
actores públicos así como privados que intervienen en las ciudades y el
territorio, evitando acciones contradictorias o descoordinadas (Giménez y
Ugarte, 2014; Livert, Gainza y Mogollón, 2018).
En
consecuencia, los principios por los cuales se rige esta política de desarrollo
urbano son la gradualidad, descentralización, equidad, integración social, participación,
identidad, compromiso, calidad, eficiencia, adaptabilidad, resiliencia y la
seguridad. Se organiza en los siguientes ámbitos temáticos: Integración social,
desarrollo económico, equilibrio ambiental, identidad y patrimonio, y, como
requisito para el cumplimiento de los objetivos planteados en dichos ámbitos, institucionalidad y gobernanza.
¿Qué
rol juegan los niveles subnacionales en el marco de esta política? El rol
asignado se puede identificar claramente en el ámbito de la Institucionalidad y Gobernanza Urbana
a través de la promoción del cumplimiento de diversos objetivos. En general, se
sostiene que para la materialización de la política, es fundamental efectuar un
reordenamiento institucional, tanto de la administración central como de los
gobiernos locales para avanzar hacia una mayor articulación multinivel.
Con
dicho reordenamiento los objetivos y lineamientos expresados tendrán mayores
opciones de materializarse, dado que no basta con mejorar la coordinación, sino
que se debe avanzar hacia procesos integrados, planificados, descentralizados y
participativos. Esto implica, dotar a las entidades subnacionales de mayores
facultades de decisión respecto del conjunto de materias que inciden en el
desarrollo urbano, no solo las referidas a las construcciones y sus usos, como
sucede actualmente, sino también, las referidas a sistemas de transporte,
infraestructura, redes de servicios e instalaciones, manejo integrado de
residuos, gestión de tributos asociados a obras o actividades locales, entre
otras.
El
principal mecanismo para que la integración se produzca será que todas las
intervenciones sobre las ciudades y el territorio, queden sujetas a su
concordancia con un sistema que se debe alcanzar a través de una “planificación
gobernada” por medio de un sistema descentralizado de decisiones urbanas y
territoriales, lo cual implica, que las decisiones radicarán por defecto en el
nivel local, y sólo pasarán a niveles superiores cuando la escala de la materia
lo amerite o a nivel local no sea posible asumirlas.
En
específico, el rol que se le asigna a los niveles subnacionales está
contemplado en a lo menos tres dimensiones. El primero, a nivel municipal, se identifica en el que dice relación
con la Integración Social y
se plantea como principal objetivo general “revertir las actuales
situaciones de segregación social urbana” (Giménez y Ugarte, 2014). Se indica
que la municipalidad estará a cargo de la planificación, gestión comunal y toma
de decisiones respecto de proyectos y obras de carácter comunal. Tendrá mayores
atribuciones, que las actuales en materia de desarrollo urbano, conforme a las
nuevas materias de los Instrumentos de Planificación Territorial que quedarían
bajo su tuición (Giménez y Ugarte, 2014).
En
cuanto a la Escala Regional, será competencia del gobierno regional, tendrá
atribuciones sobre la planificación y gestión territorial y sobre las
intervenciones así como proyectos de alcance regional. También, se encargará de
la planificación urbana intercomunal y de las obras de carácter regional o
intercomunal, junto con prestar soporte y asesoría técnica para la generación
de proyectos y la planificación urbana de las ciudades, pueblos y localidades
rurales que lo requieran (Giménez y Ugarte, 2014).
A
Escala Nacional, estará encabezada por un Ministerio de Ciudades, Vivienda y
Desarrollo Territorial. Será el encargado de la fijación de reglas y la
formulación de políticas nacionales sobre planificación y gestión urbana y
territorial, sobre instalaciones de infraestructura, además de proyectos u
obras de carácter estratégico o de importancia nacional establecidos por ley.
Le corresponderá también la supervisión del cumplimiento de las reglas de
planificación en los instrumentos de los demás niveles, además de decidir sobre
el financiamiento e implementación de las obras públicas de importancia o
alcance nacional.
2. El
contraste empírico y la opinión de expertos. Las nuevas políticas urbanas de
planificación territorial
Los resultados corresponden a un estudio liderado por el
Centro de Sociología y Políticas Locales de la Universidad Pablo de Olavide y
se aplicó en 5 países de América Latina (acá se muestra sólo los resultados
para el caso de Chile). El objetivo del estudio fue conocer la lógica de la
evaluación de políticas públicas en los procesos de planificación territorial,
que permita analizar la calidad del diseño de las políticas urbanas, con el
objeto de garantizar su evaluabilidad, racionalidad y coherencia ex-ante a su
implementación. En esta sección se muestra la opinión de los expertos
consultados en Chile(2), sobre su visión de las políticas urbanas e
instrumentos de planificación territorial y a la participación e influencia de
distintos actores institucionales y sociales en su diseño e implementación.
En primer lugar, se consultó sobre el carácter que tienen
los objetivos e instrumentos de planificación de desarrollo urbano y/o
territorial. En concreto, la escala utilizada fue de recorrido 0-10 para
conocer el carácter de los objetivos de la planificación urbana. El punto 0
representaba objetivos totalmente sectoriales y el punto 10 representaba
políticas y objetivos totalmente integrales, articulados o comprehensivos.
El promedio para el caso de los consultados en Chile se
sitúa en 3,41 puntos, lo cual significa, que en general y a juicio de los expertos
consultados, los objetivos de dichos instrumentos y políticas siguen siendo
percibidos más cerca de ser sectoriales que integrales. Sólo el 9,8% de las
personas consultadas consideran que los objetivos contenidos en las políticas e
instrumentos de planificación, son comprehensivos o integrales, siendo los más
relevantes los orientados al desarrollo económico (48,8%) y el urbanismo
(36,6%).
Frente a la pregunta ¿Qué objetivos consideran más relevantes
para la promoción del desarrollo urbano? Para el caso de las grandes ciudades
(tal como se aprecia en la Tabla 1), que son espacios urbanos que representan
una mayor concentración de población y relacionadas con las áreas
metropolitanas en Chile, se destacan la Movilidad Urbana, tales como transporte
público, nuevas formas de movilidad (76,9%), Calidad Ambiental del aíre y
ruidos (71,8%); Infraestructuras y servicios urbanos básicos, agua, residuos,
energía (61,5%). Por su parte, las menores frecuencias tienen relación con
inclusión intercultural (minorías, inmigrantes, refugiados), atracción de
talento e igualdad de género.
Tabla 1
Los objetivos del desarrollo urbano:
Porcentajes sobre el total de casos
|
Objetivos |
Grandes ciudades |
Ciudades medias |
|
Infraestructuras y
servicios urbanos básicos (agua, residuos, energía, …) |
61,5 |
87,2 |
|
Capacitación capital humano, formación, |
35,9 |
43,6 |
|
Inclusión intercultural (minorías, inmigrantes, refugiados,..) |
7,7 |
12,8 |
|
Calidad ambiental (del aire, ruidos,…) |
71,8 |
28,2 |
|
Cohesión y convivencia vecinal |
20,5 |
38,5 |
|
Preservación
patrimonio cultural y natural |
30,8 |
38,5 |
|
Capital social y
vida asociativa |
15,4 |
38,5 |
|
Movilidad urbana
(transporte público, nuevas formas de movilidad,…) |
76,9 |
33,3 |
|
Pobreza y
desigualdad, servicios de salud, educación e integración social |
56,4 |
66,7 |
|
Transición
energética, producción/consumo responsables (economía circular,..) |
46,2 |
15,4 |
|
Igualdad de género |
12,8 |
20,5 |
|
Atracción de talento y actividades creativas |
10,3 |
25,6 |
|
Acceso a la vivienda |
25,6 |
33,3 |
|
Economía local
(incentivos/ayudas a empresas, emprendimiento) |
15,4 |
61,5 |
|
Participación ciudadana
en la vida social y política |
59,0 |
48,7 |
Fuente: Elaboración
propia, 2020.
En
cuanto a las ciudades medias, que representa el espacio urbano donde habita la mayor
cantidad de población de regiones no vinculadas a áreas metropolitanas, se
aprecia que los objetivos que consideran más relevantes son los relacionados
con infraestructura básica y conectividad (agua, caminos, electrificación)
alcanzando un 87,2% de las menciones en los consultados (ver Tabla 1). Esto se
puede explicar a las necesidades que existen en territorios aún por la escasez
de agua y la tasa de kilómetros de caminos versus los caminos pavimentados. Por
ejemplo, en la región de Los Ríos, del 100% de caminos potencialmente
pavimentables sólo se tiene una cifra cercana al 40%. En segundo lugar,
aparecen los objetivos relacionados con Pobreza y Desigualdad con un 66,7% y
Economía Local con un 61,5%.
Respecto
a las estrategias más adecuadas para fomentar el desarrollo urbano integral y
sostenible, y tal como se puede apreciar en la Tabla 2, en las grandes ciudades
el orden de preferencias es el siguiente: Primero, desarrollo de políticas explícitas
para fomentar el desarrollo urbano sostenible (76,9%); segundo, el desarrollo
de políticas explícitas que promuevan un enfoque integral (64,1%); tercero,
potenciar la participación de la ciudadanía y las asociaciones locales en su
diseño e implementación (61,5%).
Tabla 2
Las estrategias para el fomento del desarrollo
urbano: Porcentajes sobre total de
casos
|
Estrategias |
Grandes ciudades |
Ciudades medias |
|
Políticas para
fomentar el desarrollo urbano sostenible |
76,9 |
66,7 |
|
Sinergias entre
políticas sectoriales que se desarrollan en el mismo territorio |
35,9 |
35,9 |
|
Cooperación con
agentes socio-económicos locales |
28,2 |
43,6 |
|
Asesoramiento a los
municipios para iniciar proyectos |
23,1 |
53,8 |
|
Cooperación entre
departamentos y agencias sectoriales en los municipios |
12,8 |
30,8 |
|
Participación de la
ciudadanía y asociaciones de la sociedad civil |
61,5 |
79,5 |
|
Gobiernos locales
con suficientes capacidades políticas y administrativas |
48,7 |
66,7 |
|
Potenciar el
desarrollo policéntrico (rural-urbano, áreas metropolitanas,…) |
46,2 |
28,2 |
|
Formación en
análisis y evaluación de políticas públicas |
25,6 |
25,6 |
|
Desarrollo de un
enfoque integral, comprehensivo del desarrollo urbano |
64,1 |
30,8 |
|
Cooperación entre
administraciones (nacional, estatal, federal, municipal,…) |
51,3 |
35,9 |
|
Cooperación/redes
de intercambio y aprendizaje entre municipios |
15,4 |
30,8 |
Fuente:
Elaboración propia, 2020.
Por
su parte, en las ciudades intermedias el primer lugar lo obtiene el desarrollo
de estrategias de participación ciudadana y asociaciones locales con un 79,5%
del total de las menciones; en segundo lugar, el desarrollo de políticas
explícitas para fomentar el desarrollo sostenible (66,7%), compartido con
gobiernos locales con capacidades políticas y administrativas con un 66,7%.
Como
contrapartida, las estrategias menos mencionadas en las grandes ciudades fueron;
asesoramiento a municipios para iniciar proyectos (23,1%); cooperación,
intercambio y aprendizaje entre municipios (15,4%); y, cooperación de agencias
sectoriales a nivel municipal con un 12,8%. Por su parte, en las ciudades
intermedias, las estrategias que se perciben menos valoradas son la formación
en análisis y evaluación de políticas públicas (25,6%); potenciar el desarrollo
policéntrico con un 28,2% (rural-urbano, áreas metropolitanas) y compartido con
un 30,8% se encuentra cooperación/redes de intercambio, aprendizaje entre
municipios; y, desarrollo de un enfoque integral y cooperación entre sectores y
gobiernos regionales.
Respecto
a la influencia de actores e instituciones en el diseño (elaboración) y ejecución
(implementación) de políticas e instrumentos de desarrollo y planificación
urbano/territorial, se puede indicar lo siguiente. De acuerdo con los expertos,
y tal como se puede apreciar en la Tabla 3, coinciden en que el actor más influyente
en el diseño es el Gobierno Nacional, a través de sus ministerios (media igual
7,97).
Tabla
3
Actores
influyentes en el diseño de políticas e instrumentos de desarrollo urbano en su
país
|
Actor |
Valor |
|
Gobiernos
nacionales/federales |
7,97 |
|
Actores
del sector privado (empresas) |
6,15 |
|
Gobiernos
regionales/provinciales |
4,10 |
|
Representantes
del gobierno local (municipios, municipalidades,..) |
3,97 |
|
Actores
de la sociedad civil (asociaciones, ONGs, ciudadanía) |
3,10 |
|
Miembros
de la administración local (funcionarios, técnicos,…) |
2,97 |
Nota: 0: poco influyente vs.
10: el más influyente
Fuente:
Elaboración propia, 2020.
Lo
sigue el sector privado a través de empresas o grupos empresariales (media
igual a 6,15) que ejercen presión para que sus intereses se reflejen en
determinadas políticas y estrategias; y en tercer lugar, para el caso Chileno
son los Gobiernos Regionales (media igual a 4,10), tal como se observa en la
Tabla 3. Los menos influyentes en la etapa de diseño son los miembros de la administración
local (media igual a 2,97), los Actores de la Sociedad Civil, ONG, ciudadanía
en general (media igual a 3,10) y los representantes políticos de las
municipalidades (media igual a 3,97).
Llama
la atención la visión que existe respecto de la influencia de empresas en la
etapa de diseño de proyectos urbanos, lo cual se puede explicar, por la
relación que en los últimos 15 años en Chile se ha evidenciado con mayor fuerza
entre la política y el sector privado (sobre todo en financiamiento irregular
de campañas electorales), cuestiones que se han ido regulando a través de distintas
normativas (ley de lobby, ley de transparencia, ley de regulación de
financiamiento de campañas) para evitar la cooptación de autoridades,
especialmente, cuando se trata de tomar decisiones sobre proyectos
inmobiliarios o de otra naturaleza pero de gran envergadura.
En
la etapa de la ejecución, el orden de influencia es el mismo pero con distinta
ponderación, para el Gobierno Nacional (media igual a 7,41); para Actores del
Sector Privado/Empresarial (media igual a 6,05), para los Gobiernos Regionales
(media igual a 5,18), tal como se aprecia en la Tabla 4. Luego aparecen los representantes
de gobiernos locales con una importancia media de 5,10. De acuerdo con los
encuestados, nuevamente los menos influyentes en la ejecución son los miembros de
las administraciones locales (media de 4,05) y los actores de la sociedad civil
(media de 3,33).
Tabla 4
Actores influyentes en la ejecución de políticas e
instrumentos de desarrollo urbano en su país
|
Actor |
Valor |
|
Gobiernos
nacionales/federales |
7,41 |
|
Actores
del sector privado (empresas) |
6,05 |
|
Gobiernos
regionales/provinciales |
5,18 |
|
Representantes
del gobierno local (municipios, municipalidades,..) |
5,10 |
|
Miembros
de la administración local (funcionarios, técnicos,…) |
4,05 |
|
Actores
de la sociedad civil (asociaciones, Ongs, ciudadanía) |
3,33 |
Nota: 0: poco influyente
vs. 10: el más influyente
Fuente: Elaboración
propia, 2020.
Respecto
a esta dimensión, cabe destacar la escasa valoración e importancia que en la
práctica los expertos constatan que se le asigna a la participación ciudadana y
a las autoridades locales, tanto en el diseño como en la ejecución de políticas
e instrumentos de desarrollo urbano. Esta situación, ya ha sido evidenciada en
otros trabajos (Montecinos 2006; Delamaza, 2011; Delamaza y Thayer, 2016) y se
aprecia como una consecuencia propia del centralismo del país, y de la
influencia de elites corporativas y gremiales en los grandes proyectos,
desplazando a gobiernos locales, ciudadanía y sus organizaciones de algunos
proyectos emblemáticos de planificación urbana.
No
obstante aquello, se puede apreciar una irrupción de la participación ciudadana
en la planificación de la gestión territorial, ya sea por legislaciones que la
promueven de manera no vinculante como la ley de participación ciudadana N°
20.500, o por impulsos que le han dado los distintos gobiernos a la temática
(Contreras y Montecinos, 2019). Otra razón fundamental para ello, ha sido por
la irrupción de la propia sociedad civil organizada en distintas iniciativas de
desarrollo urbano, pero que encuentran barreras burocráticas y rígidos diseños
institucionales que impiden superar la etapa informativa y pasar a una etapa de
mayor control social. Esto se puede ratificar en los siguientes casos
emblemáticos desarrollados en la región de Los Ríos(3) y que se
tomaron como referencia empírica en el marco del estudio señalado anteriormente.
2.1.
Las iniciativas y proyectos de desarrollo urbano: Los casos del puente Cochrane
y el Parque Urbano Catrico
En
esta sección se describe y analiza el desarrollo de dos proyectos emblemáticos
para la región de Los Ríos de alto impacto urbano como son el Parque Urbano Catrico y el Puente Los Pelúes.
Ambos proyectos tienen orígenes distintos, uno bottom up (en la
comunidad) y otro top down (a nivel nacional sectorial), pero en su
implementación presentan similares problemáticas relacionadas con la participación
de la ciudadanía y de los gobiernos locales.
El Parque Urbano Catrico es
un proyecto de intervención y restauración urbana, que nace desde los
pobladores y agrupaciones sociales en conjunto con el Gobierno Regional de Los
Ríos, con el objetivo de encausar las necesidades de esparcimiento, seguridad y
conservación de espacios públicos así como mejorar la calidad de vida para el
sector sur de la ciudad de Valdivia, capital de la región de Los Ríos.
Contempla
una intervención urbana de más de 65 mil metros cuadrados, los que hasta antes
de esa fecha eran usados en una parte importante como sitio eriazo. Durante el
año 2013, se comenzó a diseñar y construir este proyecto gracias a la
iniciativa de pobladores y juntas de vecinos, quienes querían contar con un
pulmón verde que sirviera de encuentro comunitario y espacio deportivo para la
ciudadanía, y que a su vez, permitiera frenar los micro basurales del sector,
los focos de delincuencia y el tráfico de drogas.
Los
actores sociales, locales y regionales, desde su origen han sido protagonistas
en el diseño y ejecución del proyecto, siendo ellos quienes plantearon un
modelo de gobernanza para la puesta en marcha y la administración futura de la iniciativa.
Las agrupaciones líderes de esta iniciativa, proponen un modelo que contempla
una auto-administración gestionada por una corporación que diseñe, elabore y
ponga en marcha acciones para sostener al parque de manera económica,
medioambiental y socialmente sustentable.
A su
vez, se contempla la autorregulación o fiscalización ciudadana. En esta última
propuesta, es donde se ha encontrado la principal dificultad para su
implementación, dado que a 3 años de finalización de su última etapa, aún no
existe un acuerdo del Gobierno central con la comunidad para la administración
de este proyecto. Sigue predominando la lógica ministerial y nacional de
imponer un modelo de administración, que en este caso le asigna esa función al
nivel municipal y no a la comunidad. Esto es sensible, dado que el municipio, y
en su momento el gobierno regional, apoyan la propuesta de la comunidad, pero
los niveles centrales de Gobierno (encargados de financiar la obra) no lo
hacen, fundamentalmente, porque no tienen la facultad legal para entregar a la
comunidad su administración.
En
la actualidad, el cuidado de los parques corresponde a las municipalidades,
quienes se encargan de la mantención de las áreas verdes y de la reparación de
artefactos menores. Sin embargo, no contempla gestionar las actividades que se
puedan suscitar dentro del recinto como las deportivas o culturales y que en
términos prácticos dan sentido a un parque urbano. Acciones, que sí
estarían contempladas en el nuevo Programa de Conservación de Parques Urbanos,
recién iniciado en 2015, pero que no incluyen a la ciudadanía para
administrar estos bienes públicos. Eso hace que esta iniciativa sea única en el
país en cuanto a participación ciudadana, pero que no ha encontrado el diseño
institucional adecuado para su implementación y conservación, especialmente,
posterior al término del proyecto.
No
cabe duda, que este proyecto representa el espíritu del nuevo enfoque de
políticas públicas urbanas, pero carece de un espacio a la comunidad en la
administración posterior a la ejecución de las obras. Es necesario, colocar
atención en el transcurso de este proyecto que finaliza en tres años,
especialmente, con los esfuerzos que se realicen para modificar el diseño
institucional que permita incorporar a la comunidad en la administración de
obras de alto impacto urbano, que además, surgieron a raíz de peticiones de la
propia comunidad.
Un
caso distinto es el proyecto Puente
Cochrane (también conocido
como Puente Los Pelúes). Esta iniciativa conectará la calle Cochrane de
la ciudad de Valdivia con la calle Los Pelúes en el sector de Isla Teja de la misma
ciudad, separadas por el cauce del rio principal de la misma. Comenzó su
proceso en el año 2014 y debido a diversos inconvenientes aún se encuentra en
etapa de diseño, el cual se ha visto retrasado luego que en enero del año 2020
se paralizara nuevamente el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, tras la
orden del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) de realizar una nueva consulta
ciudadana a la comunidad.
En
este proyecto, igualmente se ha impuesto una lógica top down en su
diseño y ejecución, con una visión sectorial, sin participación ciudadana, ni
del gobierno local, salvo en el nivel informativo y la que obliga la ley en la
evaluación ambiental. La iniciativa está sometida desde abril del 2019 a
evaluación ambiental y en diciembre de ese mismo año el Servicio de Vivienda y
Urbanismo (órgano nacional con representación regional) presentó las respuestas
para responder a las observaciones que se hicieron en el Estudio de Impacto Ambiental.
Sin embargo, el SEA resolvió que las respuestas mostraban que el proyecto tiene
aclaraciones, rectificaciones y ampliaciones que lo modifican sustancialmente,
determinando aplicar una nueva consulta ciudadana, lo que ha retrasado el
inicio del proyecto.
El
puente, contaría con 325 metros de largo y 17 de ancho, sostenido con cuatro
cepas que permitirían el tránsito fluvial. Este proyecto, que forma parte de la
planificación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en la medida que su
diseño ha ido avanzando desde el año 2014, ha demostrado su complejidad y ha
tenido que ir sumando al Municipio Local, al Gobierno Regional y a otros
Ministerios (como el de Obras Públicas) con la finalidad de poder conseguir su
autorización para la ejecución de la obra.
Básicamente
la sumatoria de estos actores no ha sido producto de una actuación o
planificación multinivel de los organismos públicos involucrados, muy por el
contrario, esa estrategia ha sido utilizada a raíz de conflictos o crisis
provocadas con la comunidad por el poco avance que demostraba el proyecto, el
cual es una necesidad urgente para la ciudad, dada la alta congestión vehicular
que se provoca en el único puente que conecta a la ciudad con la Isla Teja.
Si
bien es cierto, para la comunidad local es de suma relevancia contar con esta
obra, dado que facilita y mejora la conectividad de la ciudad, no han sido partícipes
de su diseño, sino más bien han tenido que incorporarse porque otro servicio
público (como el de Evaluación Ambiental) ha obligado que así sea. Acá se está
en presencia de un proyecto urbano que ha tenido que incorporar a la sociedad
civil de manera reactiva, retrasando más de la cuenta la ejecución de la misma
obra.
Conclusiones
Las
iniciativas de desarrollo urbano cuentan con un marco orientador sobre el
diseño y la implementación de instrumentos de planificación territorial, a
partir de la promulgación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano en el
año 2014. En ella se puede reflejar la necesidad de realizar esfuerzos
institucionales por articular distintos niveles de gobierno, sobre todo, cuando
las iniciativas son de alto impacto urbano, o requieren de múltiples
intervenciones tanto en su diseño como en su implementación.
Antes
de esa fecha, no era tradicional encontrar políticas públicas de planificación
territorial que promuevan la articulación multinivel en el diseño de las
iniciativas, sino más bien predominaba el paradigma del diseño vertical y
reactivo. Es decir, sólo se sumaban a otros niveles de gobierno o actores de la
sociedad civil, cuando existían conflictos entre instituciones o con
organizaciones de la sociedad civil, por la intervención que implicaba un
determinado proyecto. Generalmente, en la etapa de implementación surgían los
inconvenientes, dado que no se consideraban aspectos de índole territorial que
resultaban relevantes para la correcta ejecución de dichas iniciativas.
Pero
la opinión de expertos y la evidencia expuesta en los casos descritos, indican
que aún es escasa la articulación multinivel usada como estrategia de fomento
del desarrollo urbano, para la ejecución de proyectos e instrumentos de
planificación territorial. El modelo predominante sigue siendo sectorial, no se
observa un modelo integral/holístico, tanto en el diagnóstico, definición de
objetivos, intervención y ejecución de los proyectos. La participación de
actores de la sociedad civil y de gobierno local es también escasa.
Claramente,
se puede apreciar un contraste entre lo que sostiene la política nacional de
desarrollo urbano y lo que opinan o perciben los expertos entrevistados,
cuestión que también se ve reflejada en los casos de proyectos emblemáticos de
desarrollo urbano que se encuentran en pleno desarrollo en la región de Los
Ríos: Parque Urbano y Puente Los Pelúes (últimamente llamado Puente Cochrane).
De
este modo, se podría señalar que la política nacional de desarrollo urbano, ha
contribuido con entregar definiciones estratégicas, pero no logra tener incidencia
en la práctica de la planificación territorial. Es decir, persiste la debilidad
institucional de transformar el discurso multinivel en gestión multinivel, o
transformar el discurso bottom-up en capacidad de incidir de los
gobiernos locales y la sociedad civil en el diseño y ejecución de políticas y
proyectos de impacto urbano.
Es
mucho mayor el impacto que provocan proyectos de alta complejidad urbana, cuando
se impulsan sin considerar la participación ciudadana o la opinión de gobiernos
locales. La promulgación de esta política y las correctas orientaciones
estratégicas que contiene, no resuelve por sí sola esta forma tradicional de
diseño y ejecución, sino va acompañada de modificación de los diseños
institucionales en la coordinación y relación multinivel de gobierno.
Dos
son los factores que pueden permitir mejorar esta situación. El primero, se
refiere a perfeccionar los diseños institucionales para que incentiven la
cooperación multinivel y multiactoral en la ejecución de proyectos orientados
al desarrollo urbano. En la medida que se reduzca la excesiva dependencia jerárquica,
fiscal y administrativa existente entre niveles de gobierno para implementar
los instrumentos de planificación local/regional, se puede reducir la lógica de
gestión top down predominante en Chile. Para cumplir los propósitos de
la panificación territorial, necesariamente debe existir coordinación y
colaboración, pero también mayor descentralización hacia los gobiernos
subnacionales de la capacidad de gasto y decisión fiscal sobre recursos
públicos sectoriales.
Hoy
no sucede, porque se imponen lógicas sectorialistas que no contemplan procesos
de articulación, participación y de gobernanza como estrategias fundamentales
para su ejecución. Urge considerar en el modelo de gobierno local y de
planificación, mecanismos formales de coordinación de los instrumentos de planificación
que se implementan en un mismo territorio. Se estima que en una comuna promedio
en Chile, conviven a lo menos 10 instrumentos de planificación, los cuales hoy no
cuentan con espacios formales de articulación y coordinación, pudiendo
racionalmente ser el municipio el órgano que lo haga, se ve impedido porque del
nivel sectorial y regional, no existe un reconocimiento legal para que ello
suceda.
Un
segundo factor relevante, se refiere a hacer vinculante la participación
ciudadana en los instrumentos de planificación territorial. En la actualidad,
no todos los proyectos con impacto urbano se someten a procesos de
participación ciudadana, solo lo hacen aquellos que ingresan por el Sistema de
Evaluación Ambiental y que se supone generarán impactos en el medio ambiente.
Es más, existe la noción que es una estrategia que retrasa más que favorece la
inversión rápida de proyectos en el territorio, por ello es que muchas veces se
prefiere evadir el ingreso de algunas inversiones a este sistema.
Por
otra parte, la legislación que promueve la participación ciudadana en la
gestión pública carece de fuerza vinculante, dado que no asocia participación
con decisión, sino que sólo la considera en su dimensión informativa y
consultiva, provocando en las organizaciones de la sociedad civil desgano y
escasa utilidad de participar en los procesos donde se les convoca a
participar.
Las
nociones que contempla la política de desarrollo urbano representan una
oportunidad para avanzar en perfeccionar el sistema de gobierno subnacional y
el de planificación urbana y territorial, pero se requiere un paso adicional
para asignarle un rol más protagónico a las organizaciones de la sociedad civil
y a la ciudadanía en general, en la construcción de su desarrollo de abajo
hacia arriba. Ese paso tiene relación con transformar la política de desarrollo
urbano en instrumentos vinculantes con los principios que sostiene, de tal
forma, que el entramado burocrático e institucional encuentre los incentivos
necesarios para adaptarse a los requerimientos de este nuevo esquema de
políticas públicas de desarrollo urbano.
Notas
1 Proyecto
coordinado por el Dr. Clemente Navarro del Centro de Sociología y Políticas Locales
de la Universidad Pablo de Olavide donde el Centro de Estudios Regionales de la
Universidad Austral de Chile sirvió de contraparte colaboradora para proveer
información sobre Chile. La metodología de investigación fue
cuali-cuantitativa. Se aplicó encuesta a informantes expertos y líderes
sociales, análisis de frecuencia y contenido. Los resultados del análisis de
esta recogida de datos se contrastaron con casos emblemáticos que sirvieron
como experiencias ejemplificadoras del fenómeno estudiado. El objetivo del
estudio fue conocer la lógica de la evaluación de políticas públicas en los
procesos de planificación territorial. La entidad financiadora es la Junta de
Andalucía y fue desarrollado en el marco de la convocatoria para la concesión
de subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva, para el desarrollo de
proyectos de cooperación internacional en las líneas de actuación de fomento y
formación en las materias de competencia de la Consejería de Fomento,
Infraestructuras y Ordenación del Territorio, con objeto de promover el
desarrollo de proyectos de cooperación internacional realizados por las
Universidades Públicas Andaluzas.
2 Expertos académicos y líderes sociales y técnicos vinculados
a instituciones públicas de nivel nacional y subnacional.
3 En
el marco del desarrollo del estudio donde participó como contraparte el Centro
de Estudios Regionales de la Universidad Austral, se seleccionaron dos
proyectos de desarrollo urbano que tuvieran algún grado de relevancia regional
por distintos gobiernos desde hace a los menos 10 años en su avance y desarrollo.
Estos casos en su implementación práctica demuestran la importancia de la
articulación multinivel y la participación de actores locales en su desarrollo.
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* Doctor en Investigación en
Ciencias Sociales, mención Ciencia Política. Docente de la Universidad Austral
de Chile, Chile. E-mail: egon.montecinos@uach.cl
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4209-4351
Recibido: 2020-12-05 · Aceptado: 2021-02-23